全國政協“人工智能發展對勞動就業的影響”專題調研綜述
2020-1-2 來源：人民政協網 作者：-
擁抱人工智能
得益于算法、算力、數據、存儲技術的突破和互聯網的普及，人工智能的開發與應用取得了長足的進展，成為新一輪工業革命的重要引擎。于此相伴，人工智能是否會對勞動就業造成不利影響成為社會關注的焦點。
樂觀觀點認為，人工智能將在眾多領域賦能人類，創造更高的生產效率，使人們有更多精力從事具有創造性和挑戰性的工作或者享受閑暇。悲觀觀點認為，人工智能將造成大面積失業并導致社會動蕩，同時還將加劇社會不平等，拉大掌握技術和資本的人與其他之間的財富差距。更加中立的觀點則認為，AI將替代一部分工種，但并不會造成大面積失業，而且在替代的同時還會創造新的工作。
已然“成勢”的弱人工智能的大規模應用究竟對勞動力總量、就業結構、收入分配和社會保障體系產生了或將產生怎樣的影響？2019年10月14至20日，全國政協副主席何維率隊，人口資源環境委員會和農工黨中央組成聯合調研組，就“人工智能發展對勞動就業的影響”開展專題調研。調研組在京聽取了工業和信息化部、教育部、人力資源和社會保障部相關部門負責人情況介紹，并與有關專家學者、企業負責人座談，而后赴江蘇、廣東兩省開展實地調研，深入昆山、南京、廣州、佛山、東莞、深圳等地的人工智能研發制造和應用企業、科研院所和職業學校了解實際情況，聽取有關方面意見建議，力圖揭開人工智能的神秘“面紗”并尋找應對之策。
人工智能技術發展是大勢所趨
在人工智能產業發展方面，江蘇省和廣東省都有不俗的“戰績”。
江蘇省在全國人工智能專利、企業融資和企業影響力方面分列第三、第四和第五位。2018年全省人工智能產業相關業務收入約470億元，同比增長104%。賽迪顧問發布的“2018中國人工智能城市15強”中，蘇州、南京分別位列第八和第十，相關單項領域位居第一方陣。
廣東更是智能大省，人工智能產業規模居全國前列。2017年，全省人工智能核心產業規模約260億元；人工智能企業300多家，居全國第二。2018年1季度工業機器人產量7196套。民用無人機產值占全國70%的市場份額，智能手機產量約占全球比重的1/3。
調研組一路走來，人工智能技術應用企業都對智能化改造帶來的生產率的提高和成本的降低感觸頗深。“原來是幾十個人完成一條生產線，現在是一個人盯幾條生產線，產品的質量也更有保證，殘次品率大大降低。”企業負責人紛紛表示。
“商業主導的人工智能是人們為了降低經濟運行成本、提高生產效率而研發的新技術。用技術進步取代或部分取代人的勞動，來完成某些傳統上需要人來完成的工作，是不可避免的趨勢，是人類社會發展的一個方面，也是技術進步本身的追求之一，而這樣一種追求已然成為經濟社會發展的新動力。”全國政協委員、北京能源集團有限責任公司總工程師關天罡表示。
其實，人工智能在生產領域的不斷替代也多少帶有些“不得已而為之”的色彩。以東莞瑞立達玻璃蓋板科技公司為代表的制造企業負責人告訴調研組，越來越嚴重的勞動力短缺現象也是人工智能迅速發展的重要推手。“招不到人來上班，只能改用機器人了。”該負責人笑言。
全國政協委員、華東師范大學人口研究所所長丁金宏早就開始從人口背景研究人工智能的就業替代，在他看來，人工智能就業替代因應了我國的勞動力收縮，從這個意義上來講，以機器紅利替代勞動力紅利的時代已經到來。“未來一段時期，隨著人口轉變和人口老齡化形勢向縱深發展，我國新增勞動力規模更是將逐年減少。積極促進國民經濟智能化，能夠有效緩解老齡化背景下的勞動力供給壓力。”丁金宏說。
近幾年，人工智能思潮在社會上的廣泛傳播，一方面使該概念得到了極其成功的傳播，同時，也好似是放出了一個失控的巨獸，其含義不斷被泛化和神話，以至于在人工智能技術發展前沿的代表人物需要不斷講述人工智能的“本來面目”以消除公眾對人工智能的誤解。
對此，全國政協人口資源環境委員會副主任，中國計劃生育協會黨組書記、常務副會長，原國家衛生和計劃生育委員會副主任王培安表示：“以往的技術進步，主要觸及的是體力勞動，以人工智能為標志的技術進步，還將廣泛觸及與認知和交往相關的工作，因而確實會對人類社會產生更加深刻的影響。但其實，在這個意義下的通用人工智能技術的成熟還需要一個相當長的時期，大可不必談人工智能就色變或拒絕接受人工智能，人工智能技術發展是大勢所趨。”
過程局部且漸進結果溫和而積極
“目前對我省就業總量影響較小，估計近期也不會有太大影響。”當被問及人工智能發展對廣東就業的影響，廣東省人力資源和社會保障廳負責人言簡意賅。
2018年，廣東省人力資源和社會保障廳專門開展了相關調研，選取10個城市對企業和員工進行問卷調查，將近74%的被調查企業的員工人數沒有產生影響或變化在5%以內。
“這是因為，機器人應用的數量和范圍還非常有限，對就業的擠出和替代在就業總量中占比很小，而且，制造業總體呈現缺工現象，替代的崗位具有對部分空置崗位的補償效應，同時智能化也在創造新崗位。已經開展智能化升級的企業中，仍有80%以上企業表示存在一般管理人員、生產管理人員、普通操作工人的短缺問題。”上述負責人表示。
江蘇省的就業情況也同樣穩定。省人力資源和社會保障廳負責人用總體平穩、穩重有進、進中趨好12個字來概括江蘇省的就業現狀——城鄉勞動者實現了比較充分的就業，城鎮新增就業連續7年超過130萬人，約占全國年城鎮新增就業的1/10。
其實，從全國來看，人工智能發展對就業的影響也十分有限。人力資源和社會保障部用“增量效應更為明顯、減量效應有所沖抵”來形容目前的就業形勢。一方面，產業發展處于高增長期，創造了大量就業崗位，另一方面，人工智能運用與產能擴張相協同，對就業也呈現正向的促進作用，再加上存量置換逐步推進，也為勞動力轉移留出了空間。
“目前，崗位總量略有減少，東部地區減員較多，對制造業影響更突出，崗位結構發生了變化。”人力資源和社會保障部就業促進司副司長劉剛介紹道。
“盡管隨著人工智能的發展與應用，當前的勞動與就業形勢正在發生變化，但還是局部且溫和的。”在全國政協常委、人口資源環境委員會主任、國務院發展研究中心原主任李偉看來，當前的人工智能仍屬于弱人工智能階段，只能在特定的任務上表現出一些超出人類的智能水平，新技術也在創造大量的就業機會。而且，雖然很多情況下計算機替代人類勞動在技術上是可行的，但這并不意味著它會發生，包括經濟、法律和政治等在內的多種因素將大大延緩這一進程。
“所以，相較于憂心忡忡，我們現在更應該做的是不斷研究和認識人工智能在不同地區、不同行業等方面對勞動就業的差異化影響與其深遠、多元的系統性影響，從而優化相應的政策設計。”全國政協常委、民革中央常委、中油財務有限責任公司董事長蘭云升表示。
奇點”引巨變未雨先綢繆
雖然目前人工智能的發展對就業的影響有限，但我們仍需站在現在看未來。
“這不僅因為人工智能技術的就業補償效應一般要通過較長時期才能顯現，更是因為人工智能技術突變‘奇點’何時到來難以預測，一旦實現突破性發展，對就業將帶來巨大挑戰。”劉剛表示。
全國政協委員、中國集團公司促進會副秘書長嚴慧英認為應持續關注替代總量的壓力。“從區域看，勞動力輸出地更需要關注。制造業集中的用工大省，自動化程度高，伴隨人工智能技術更多使用，傳統崗位減少，勞動力回流是必然，就業壓力也將同步回傳，勞動力輸出地將會承壓。從行業看，近中期制造業的就業將是焦點，但長遠看服務業變化更需關注。從企業規模看，大中型企業人工智能的應用普及速度更快，規模更大，勞動力替代將率先發生。”
農工黨中央參政議政部部長王素芳關注的是人工智能發展引發的結構性就業矛盾。“人工智能對勞動就業的影響，除了替代和沖擊，更重要的將是改變與重塑。”在她看來，人工智能將引發技能要求的質變，未來大量工作需要人機協作，對勞動者專業性、協作性要求更高，技術技能型人才需求更加迫切。而有關調查數據顯示，我國人工智能人才缺口超過500萬，技術工人占全部就業人員的比重約為20%，高技能人才只占6%，隨著中低端崗位逐步減少，大齡低技能勞動者轉崗再就業難度將不斷加大。
全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任賀丹提出關注收入分配差距或將拉大問題。“人工智能的快速發展，使一些在知識和技能起點上占據優勢的群體在勞動力市場上的競爭力得到強化，而一部分群體可能會被長期甚至永久性地排除在勞動力市場之外。財富向資本和技術擁有者、向知識技能人才聚集的趨勢將有所加劇，勞資之間、不同勞動者之間收入將有所分化，差距會拉大。”同時，勞動力市場分化也將加劇，供求變化導致的薪酬待遇差距也會加大：緊缺人才的薪酬水平將不斷上升，而被技術替代、又無法進入新領域的困難人員，將被迫尋求更低端的工作崗位，收入將會減少。
“就業形態的變化對社會保障體系也提出了更高的要求。”中國人口與發展研究中心研究員王欽池表示，人工智能的普遍應用，在解放生產力的同時，也將改變對就業和崗位的傳統定義。不固定時間、地點和雇主的靈活就業將在社會總就業中占據更大的比重。這對于社保資金的籌集以及社會保障待遇標準的制定帶來很大的挑戰。
做好應對消極影響的政策儲備
顯然，勞動者個人在新舊職業和崗位間的轉換通常不大可能實現無縫對接，勞動要素的大范圍重新配置也不可能在短時間內無摩擦實現。如果沒有合理的政策、制度保障，技術革命就容易演變出工人砸機器的“盧德運動”。
“這就需要我們加強系統研究和政策儲備，深入研究人工智能帶來的就業結構、就業方式轉變以及新型職業和工作崗位的技能需求，及時分析產業變化趨勢，加強教育、就業、產業、社會保障政策頂層設計，推動就業結構優化與經濟轉型升級、產業結構調整、教育體系改革相協調。”王培安表示。
委員們認為，應首先推進就業政策升級，建立就業影響評估機制。在實施產業轉型升級、智能制造等重大工程時，同步評估對就業影響，準確識別潛在受影響的群體，同步制定涉及勞動者的分流安置方案。同時，引導發展就業友好型技術。加快對危險、繁重、環境惡劣等工作任務替代技術的研究和應用，為勞動者營造安全、舒適的就業環境。積極發展有利于降低社會就業門檻的智能應用技術，特別是人機協同技術，為弱勢人群進入勞動力市場創造條件。
“還應拓寬技術補貼資金的使用范圍。”中國發展研究基金會副秘書長俞建拖認為，各地技術改造補貼和機器換人補貼政策，可以更多用于幫助被替代職工的技能培訓和轉崗安置。他還提出建立和完善人工智能治理體系，鼓勵和支持普通勞動者參與人工智能治理和大力發展服務業，為受人工智能直接影響行業所置換出的勞動力提供就業機會等建議。
推進服務保障升級也是委員們重點關注的領域。全國政協常委、中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室副主任、中國科學院院士譚鐵牛建議密切關注技術發展趨勢，強化崗位推薦、職業指導與職業咨詢等服務，落實各項就業創業扶持政策，幫助勞動者盡快實現轉崗再就業。蘭云升提出完善收入分配機制，加強高收入者個人所得稅征管，完善再分配政策，增加低收入勞動者收入，擴大中等收入者比重，縮小收入分配差距。
“還應做好兜底保障工作，研究完善適應新就業形態的勞動用工和社會保障政策，健全就業援助制度，適時向受影響群體發放基本生活費，確保暫時失業不對家庭和勞動者生活造成大的沖擊。同時，完善社會保險機制，建立兼顧公平與效率的適應靈活就業形態的社會保險金征繳和發放制度。”賀丹表示。
“此外，推進監測預警升級工作也要同步推進。建立適應智能時代經濟社會特點的就業評估、統計、監測制度，綜合運用大數據等技術手段，及時分析研判人工智能發展對就業影響情況；對大規模應用智能機器的重點地區、行業企業，加強崗位變化監測，健全失業預警機制，做好風險預案和政策儲備。”李偉說。
優質勞動力供給有賴“智能”教育體系
調研組出發前，教育部提供的一組數據讓委員們對人工智能背景下的人力資源升級十分擔憂。
“2017年全球新興人工智能項目中，中國占51%，數量已經超越美國，但全球人工智能人才儲備方面，中國卻只有5%左右。”
江蘇、廣東兩省在人工智能迅速發展的過程中也深感優質勞動力供給的不足。廣東省技工人才供不應求狀況長期存在，人力資源市場的技工求人倍率長期處于1.4以上的高位，隨著“機器換人”步伐的加快，預計市場對技工的需求還將進一步增加，技工供求缺口將進一步增大。
“面向人工智能時代，要在新一輪科技革命和產業變革中贏得主動，關鍵是有充分的人才支撐，教育必須主動變革。”賀丹表示。
她建議縮短基礎教育年限，擴大義務教育范圍，將小學教育年限由6年縮短到5年，將高中階段納入義務教育范圍。提高職業教育地位，發展適合每個人的教育體系。進一步改革高考方式，逐步擴大高等職業院校自主招生范圍，改善生源質量。
“同時，充分發揮企業辦學培訓積極性，發展開放靈活的教育。加快構建以產業需求為導向、產學研用結合的人工智能人才培養體系，構建更加開放靈活的教育體系。”賀丹說。
全國人大常委會委員、農工黨中央專職副主席楊震呼吁構建適應未來的教育體系。“強化數學、物理等基礎學科培養，逐步將人工智能、計算機編程等知識納入小學教學課程，在初高中普及信息處理課程。高等教育體系完善研究型人才和技能型人才、復合型人才和專門型人才培養的分工，緊密對接市場發展方向和企業實際需求，調整優化學科專業。”
“未來的教育還應重視培養更多機器做不到的能力，比如創造力、審美、價值判斷和同理心等，強化人的比較優勢。建立適應智能時代的終身學習和就業培訓體系，重視對傳統產業工人技能升級培訓，使其具備人機協作能力和生產性服務業業務能力，引導就業結構向新興業態和第三產業轉移。”嚴慧英說。
丁金宏建議創新和完善職業資格認證機制，在推進放管服的同時，鼓勵更多企業和社會組織提供職業認證服務，及時響應市場需求。王培安則提出加強面向大眾的科普教育，培養鼓勵支持創新的社會基礎，消除對人工智能的誤解和恐懼，使人工智能走向理性發展。
人工智能的隱私、倫理與法制之殤
在南京硅基智能科技有限公司，創始人司馬華鵬給調研組演示了一段銀行理財咨詢的人機對話。根據消費者的提問，“對面”的人工智能經理對答如流，通暢的語言表達及快速的反應能力讓人很難意識到是機器人在對話。
“隨著人工智能的發展，人機對話、語音合成的應用越發深入。我們現在的技術可以做到只要錄下一個人說過的50句話，就可以把他的聲音合成智能語音，可以和人智能對話。這個技術除了可以應用到電話客服領域，還可以用來追思已經過世的人。”
司馬華鵬說的是技術方面的優勢，李偉卻聽出了隱私和法律方面的風險。
“那如果我和你們的智能機器人對話被多次錄音，是不是就能復制出我的聲音？這樣的話我就有了被‘冒名頂替’的風險，而這項技術對你們技術人員從業素質和道德也提出了很高的要求。”李偉說。
同樣的質疑出現在了廣東的一家企業。這家企業的核心技術是用攝像頭采集人像，他們的頂級產品可同時抓取300張人臉，在張學友的演唱會上“揪”出多名嫌犯就是它在大顯神威。“在我并不知情的情況下，你采集了我的影像，但我并沒有同意你這樣做，這算不算侵犯隱私？”嚴慧英問道。
“基于人工智能無所不在的特點，傳統的尊嚴和隱私很可能被侵犯，亟須高度重視人工智能技術的道德規范。”王培安表示，人工智能科技公司應當成為道德主體，科技企業應當堅守良知和向善的底線，政府及相關方面也要加快制定人工智能道德倫理準則，積極推動人工智能領域立法，發展負責任的人工智能。
這一觀點與楊震不謀而合。
“應對人工智能發展對就業的影響，除了及時調整就業結構，提前防范技術性失業，積極調整教育供給之外，更重要的是進一步搶抓機遇，完善人工智能科技發展的法律法規。我國特斯拉轎車因啟動無人駕駛模式而引發車禍、‘大數據殺熟’等事件，無不反映出人工智能在法律法規方面的不健全。”
楊震建議用完善人工智能法律法規和社會治理體系強化對人工智能發展的規范。一是完善數據所有權和使用權法律，出臺法律法規明確數據所有權和使用權的法律邊界。二是加強隱私保護，出臺專門的隱私權保護法律法規，明確隱私權概念及范疇。三是盡快出臺法律法規，約束人工智能生產者、設計者的行為，解決人工智能產品侵權行為發生后的責任歸屬這一關鍵問題。
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